征迁法律研究（一） 作者：彭鹏
前 言
英国古典政治经济学家威廉.配第有这样一句名言：“劳动是财富之父，土地是财富之母，”土地之重要意义可见一斑。随着我国城市化进程的加快，土地需求量越来越大，城市的土地早已无法满足社会发展的需要，于是大量的农村集体土地被征收。我国集体土地征收补偿金的范围包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费。其中，由于地上附着物青苗费的补偿是对土地使用权人的财产权的补偿，安置补助费是对土地使用人的生存权的补偿，而集体土地的使用权人是十分明确具体的，故安置补助费和地上附着物及青苗补偿费的分配上存在的问题并不明显，但由于土地补偿费是对土地所有权人财产权的补偿，而农户个人并非集体土地的所有权人，故从立法层面到实践操作层面在土地补偿费的分配上存在的问题都比较多。
一、土地补偿费分配中存在的问题
第一，土地补偿费的层层截留、非法拖欠现象严重
由于我国法律对农村集体经济组织并没有明确的法律界定，导致农村集体土地的所有权主体虚位，从而形成集体土地人人所有，却人人无权，加上目前没有明确的补偿费发放标准可以依据，表面上似乎赋予了农民集体自主决定该款项的分配、使用和管理的权利，实质上在操作中，市县政府、国土局、财政局、乡镇政府甚至村委会和村民小组都可以利用自己的各种资源优势和信息优势从土地补偿费中分一杯羹。在如今法制环境日益趋好的情况下，虽然私人直接侵吞土地补偿费的情形越来越少，但是公权力机关以种种名义长期挪用截留土地补偿费的情形却是比较常见的现象。据国家审计局通报云南、湖北、四川、湖南、内蒙古都发生过非常严重土地补偿费被长期截留挪用的情况。[①]我国土地征收补偿是按土地原用途与土地原收益为基础计算的补偿数额，本来就不多，再加上层层截留长期挪用，最后真正发放到农民手中的征地补偿金是少之又少，这少之又少的土地补偿款农民往往也不能按时得到。
第二，土地补偿费发放纠纷救济体制不完善，上访现象普遍
统计显示，我国农民因为土地征收和补偿而进行的上访占整个农民上访总量的 65%以上，这一方面是因为我国近年土地征收数量的增多，一方面由于我国对土地补偿纠纷的救济体制不完善。[②]具体表现在，第一，土地补偿费分配纠纷如何维权尚未明确，最高院关于此一问题多年来先后发了几个文件包括1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》[他民字（1994）第28号]、最高人民法院研究室对广东省高级人民法院请示所作《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》[法研（2001）51号] 、最高人民法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙源镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的[（2002）民立他字第4号]答复，但是四份文件的观点存在冲突，直到2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》才最终明确，“土地补偿费分配纠纷属于民事受案范围，但是同时又规定当事人对用于分配的土地补偿费数额发生纠纷，其性质与承包地征收补偿费用分配不同，属于村民自治事项，法院不予立案。”然而，该司法解释的出台并未从根本上解决土地补偿费分配问题。究其原因在于首先，土地补偿费分配中最大的问题恰恰就是集体经济组织长期部分或者只拿出很少的土地补偿费进行分配（因为很多情况下土地补偿费被截留了或挪用了），但这又是司法解释明确不予立案的，这就在很大程度上关上了老百姓维权的大门。其次，土地补偿费分配纠纷中原告方举证非常困难，依据民事案件的“说主张，谁举证”的举证原则，由于土地补偿费分配的不透明和随意性，权利受损的老百姓作为原告方手上很难收集到有利证据，提起诉讼的胜算是非常低的。于是他们只有选择对他们来说最简单的办法“上访”。
第三，土地补偿费分配监管体制不健全。
我国《土地管理法》第 49 条规定“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”农村集体经济组织对土地补偿费的使用应该接受其成员的监督，但农村集体经济组织成员通过什么途径进行监督，却没有明确规定。现实中如果被征地的集体经济组织还在，老百姓还可以通过要求村务公开，由于村务公开制度落实不利，这种监督的作用极其有限；此外，如果被征地的集体经济组织不存在了，所谓的监督往往也就不存在了。由此可知，我国现行法律对土地征收补偿费和安置补助费的监督存在制度上非常严重的漏洞。
二、土地补偿费分配问题产生的原因
土地补偿费如何分配却是一直存在于集体土地征收过程中一个非常严重的问题。笔者认为这一问题之所以长期存在主要有以下几方面的原因：
第一，我国农村的土地是农村集体所有制，村集体组织成员只享有对集体土地的使用权，但土地对于其所有者和使用者而言并不是一种准确意义上的财产，它们本身不具有完整的财产权性质，因此我国农村土地征收制度的设立逻辑一直没有像西方国家的土地征收制度一样直接将土地补偿金发放给土地所有者，而是在农村集体经济组织与被征地农民以及集体经济组织之间进行分配，这本身就给土地补偿费的分配带来困难；第二，我国农村的社会保障制度很不健全，农民土地被征收后首先面临的就是生存保障问题，因此土地征收补偿制度必须考虑农民失地后的社会保障问题，这就使得土地补偿费不能全部分配给农民了事；第三，我国土地征收过程中被征地农民没有直接的参与权与积极的知情权，整个过程都由村集体经济组织通常是村委会代表被征地农民参与，被征地农民这个利益直接相关人对土地补偿金的发放始终处于被动的地位；第四、法律对土地补偿费规定不明确，关于法律规定不明确的具体表现，笔者将在下文具体展开。
三、我国法律及政策对土地补偿费如何分配的规定
1986 年，我国通过了《中华人民共和国土地管理法》。在这部法律颁布之前，我国并没有一部调整土地关系的综合性法律。1982 年颁布的《国家建设征用土地条例》只是调整土地征收关系的法律规定，对于征地如何补偿并没有相关规定。而随着市场经济体制的发展，明确征地补偿标准、规范征收行为等需要日益迫切，因此，1988 年、1998 年、2004 年全国人大常委会分别对《土地管理法》作出了修改。《土地管理法》首次明确了土地征收补偿范围和标准，规定了土地补偿款项的用途等。 1998 年，我国通过了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，同时废止了1991 年开始实施的原条例。新条例规定了土地补偿款项的归属、使用和分配，弥补了旧条例的一大缺陷。2004 年 10 月 21 日，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。“决定”明确规定县级以上地方政府要切实采取措施，制定具体办法，使被征地农民的生活水平不因征地而降低，使被征地农民的长远生计有保障。“决定”的积极意义在于提高土地征收补偿标准，强化国家的安置责任，着重保障失地农民的生活水平。随后，于同年 11 月 3 日，国土资源部根据法律相关规定和“决定”的精神，发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》。关于土地征收补偿标准，“意见”规定了土地补偿费的具体分配问题。
总结我国土地管理法律和政策的规定，可以将征地补偿金的分配的总结为“土地补偿费，先归属于农村集体经济组织；安置补助费，本着由谁安置，向谁支付的原则，对不需要统—安置的人员，直接把安置补助费发放给其本人或者经其本人同意后用于支付其社会保障的保险费用；地上附着物补偿费和青苗费，应直接发放给地上附着物和青苗的所有人。[③]以及国土部的原则性补充意见：“按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置”。
由上面的法律和政策可以看出，现行法律和国家层面的政策仍然没有制定出一个明确具体的土地补偿费分配的规定，而是把具体分配的规则制定权给了省级人民政府。
四、目前各省关于土地补偿费分配的做法
做法一：明确将大部分土地补偿费发给被征地农户。比如《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十六条规定：“土地补偿费归被征地的农村集体经济组织所有，但应当将不少于70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民。”《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十三条规定：“土地补偿费支付给集体经济组织，农村集体土地被征收后，农村集体经济组织未调整数量和质量相当的土地给被征地农民承包或者被征土地属于农民自留地的，应当将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民。”《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第十二条规定：“土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费80％分配给被征地农户；其余20％平均分配给征地补偿方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。”此外、河南、湖北、海南等省也有类似规定。以上各地政府的规章一般都规定土地补偿费的70%一80%分配给被征地农户，更进一步的做法是如果集体经济组织撤销建制的就全部发给被征地农户。
做法二：规定将土地补偿费发给集体经济组织。《陕西省建设项目统一征地办法》第十五条规定：“征收土地补偿费支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于发展生产……”，《北京市建设征地补偿安置办法》第十四条：“征地补偿费用于人员安置后，其余部分作为土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织或者村民委员会，用于农村村民生产生活。农村集体经济组织或者村民委员会应当依法公开土地补偿费和安置补助费的使用情况，接受监督。”上述做法实际上是对国务院决定和国土部意见的重复，还是没有对土地补偿费如何分配进行具体和明确。
综上，可以看出，目前主要存在着两种做法，其中比较通行的做法是将土地补偿费中的大部分直接发给被征地户，还有一种是将土地补偿费发给集体经济组织，由集体经济组织进行分配。
五、对土地补偿费如何分配问题的意见和建议
笔者认为土地补偿费的分配办法，交给集体经济组织来分配是最差的选择。法律规定将土地补偿费发放给集体经济组织的原因是担心被征地农户在收到土地补偿费很快挥霍一空，所以交由集体经济组织统一分配，这一愿望看似很美好，然而实践操作起来却引发一系列问题（上文已经详细阐述），而且笔者以为该立法的初衷看上去很有道理但实际上也是站不住脚的，因为实践证明，村委会成员虽经农民选举产生，但这种选举通常由家族势力和邻里感情决定的，所以村委会成员并非择优选出素质并不高，并不具备分好土地补偿费的能力和智慧，由他们主持分配的结果只会制造出一大堆矛盾引发一系列问题；另一方面，我国土地补偿金是按土地的原用途给予补偿的，补偿费用本来就不多，这笔费用放在今天这个物价飞涨的时代如果不加以合理利用，很难弥补失地给农民带来的长远的利益的损失。此外，很多情况下被征地的集体经济组织在征地后建制被撤销，或者被拆分成几个集体经济组织，根本就不具备组织起被征地户对土地补偿费进行再分配的条件。而将土地补偿费直接发放给农户的办法在保障农户利益、降低行政成本、减小矛盾等方面要比发放给集体经济组织要好很多，但是从长远的保障农户的利益的角度来说也并非最优。在分析了现存常见的两种做法的优缺点后，笔者认为应从以下几点对土地补偿费分配问题进行解决：
第一，国家统一立法明确土地补偿费分配制度，目前还有很多省对土地补偿费如何分配没有立法或者像北京、陕西那样规定的非常原则，以致同一个省的不同地区的土地补偿费如何分配都不一致，以我们安徽省为例，省里没有统一的制度故而各个地区的做法就不一样，有的市是完全不分、有的市是分但是分的比例又不完全一样。
第二，针对未分配的土地补偿费的使用情况必须加强监管和公开透明。从监管角度来说，必须明确监管主体，不能因为是属于村民自治事项政府就可以放任不管；“阳光是最好的防腐剂”目前我国的村务公开远没有达到公开透明的程度，因此土地补偿费的使用情况应当在村务公开之外，还应纳入乡镇一级政府的信息公开范围中对外予以公开。
第三，不应采取一刀切的方式而要赋予所有被征地户对土地补偿费如何分配的参与权和选择权，被征地农户的情况千差万别，有的有很强的理财能力根本不需要政府费心，有的又完全没有让土地补偿费保值增值的渠道，因此政府应尽可能的提供多种选择给被征地农户，比如可以选择全部拿走，也可以选择一部分办理保险一部分拿走，也可以选择将一定的份额注入政府设立的收益比较稳定的投资项目中；通过这种方式让每个被征地农户都可以选择最适自己的分配方案。这样在一定程度上也可以解决一部分生存能力较差的失地农户的生存问题，也从根源上消弭了土地补偿费分配问题的纠纷。
第四，将土地补偿费分配引发的所有纠纷均纳入司法管辖，法院不能再以属于村民自治事项为由将土地补偿费关于分配数额的纠纷拒之门外，正如笔者在前文所述的我国目前的集体经济组织不具备解决这一问题的能力和智慧。一个国家纠纷解决机制是否完备、协调、顺畅，决定着这个国家的纠纷和矛盾能否得到有效解决。[④]目前关于土地补偿费分配的纠纷解决机制是无法解决土地补偿分配过程中的很多纠纷的，所以司法机关必须勇于承担起这个重任。
结语
由于笔者的能力有限，本文只是从现实层面对我国集体土地土地补偿费的分配中存在的问题进行了浅显的探讨和分析，但由于笔者长期从事法律实务工作，切实的感受到了此一问题确实广泛的存在于土地征收过程中，也因此引发了不少争议和矛盾，笔者非常希望此文能对未来土地补偿费分配制度的完善起到些许的作用。
[①] 韩昌宾：《农村土地征收补偿金分配存在的问题及法律对策》，重庆大学硕士论文 2011 年，第 5 页
[②] 桂华：《农民土地上访类型及其发生机制探析》，南京农业大学学报 2011 年 6 月第 2 期。
[③] 中国法制出版社编：《土地案件》，中国法制出版社 2005 年版，第 104 页。
[④]张明、李兴涛：《完善我国土地征收纠纷解决机制研究》，载《燕山大学学报》，2011 年第 3 期。
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